Sebelas tahun perkara kepolisian memperlihatkan pentingnya membenahi sistem pengendalian internal agar kewenangan penegakan hukum tidak disalahgunakan.
Oleh Iskandar Sitorus, Sekretaris Pendiri Indonesian Audit Watch (IAW)
Negara memiliki banyak pengawas, tetapi siapa mengendalikan pemegang kewenangan?
Indonesia tidak kekurangan lembaga pengawasan. Hampir setiap institusi negara memiliki perangkat pengendalian internal, mekanisme pemeriksaan, ketentuan disiplin, dan prosedur pertanggungjawaban. Di luar institusi, terdapat pula pengawasan oleh lembaga negara, lembaga independen, pengadilan, dan masyarakat.
Kepolisian Negara Republik Indonesia termasuk institusi yang memiliki perangkat pengawasan berlapis. Dari Polsek, Polres, Polda, hingga Mabes Polri, terdapat hubungan komando, pengawasan melekat, pemeriksaan profesi, audit internal, dan mekanisme pengaduan.
Namun, keberadaan perangkat tersebut menghadirkan pertanyaan yang lebih penting: mengapa penyimpangan kewenangan masih dapat terjadi, bahkan dalam perkara tertentu baru diketahui setelah menimbulkan akibat serius?
Pertanyaan ini bukan berarti seluruh mekanisme pengawasan Polri tidak bekerja. Sejumlah perkara justru berhasil diungkap, diperiksa, dan diproses melalui mekanisme internal maupun peradilan.
Masalah yang perlu diuji adalah apakah pengawasan tersebut lebih banyak bekerja setelah pelanggaran terjadi, atau telah mampu mendeteksi dan mencegah penyimpangan sebelum masyarakat dirugikan.
Selama sebelas tahun terakhir, berbagai perkara kepolisian menyediakan bahan evaluasi untuk menjawab pertanyaan tersebut.
Dari pembunuhan berencana yang melibatkan pejabat tinggi, tragedi pengamanan masyarakat, dugaan pemerasan, keluhan penyidikan, hingga dugaan penyalahgunaan teknologi penyadapan negara, terdapat persoalan yang berbeda-beda tetapi dapat diperiksa melalui satu pendekatan seberapa efektif negara mengendalikan kewenangan yang diberikannya kepada aparat?
Bagi Indonesian Audit Watch (IAW), persoalan reformasi kepolisian tidak cukup dijawab dengan pergantian pejabat, penjatuhan sanksi, atau pembentukan tim pemeriksa setiap kali muncul kasus besar.
Reformasi harus menyentuh kemampuan negara memastikan setiap kewenangan mempunyai dasar hukum, batas penggunaan, pemberi persetujuan, pengawas, jejak pertanggungjawaban, dan mekanisme koreksi.
Tanpa pengendalian tersebut, kewenangan yang semestinya melindungi masyarakat berisiko digunakan untuk kepentingan yang bertentangan dengan tujuan pembentukannya.
Ribuan putusan etik, pengawasan berjalan tapi pencegahan perlu dibuktikan
Pada akhir 2025, Polri mengumumkan 5.061 putusan sidang disiplin dan 9.817 putusan sidang Kode Etik Profesi Polri. Dari putusan etik tersebut, 689 berupa pemberhentian tidak dengan hormat. Polri juga melaporkan 1.730 pelanggaran terkait perilaku kehidupan bermasyarakat dan berkeluarga.
Angka-angka tersebut menunjukkan bahwa mekanisme penindakan internal menghasilkan putusan dalam jumlah besar.
Namun, jumlah putusan tidak dengan sendirinya menjelaskan efektivitas pencegahan. Putusan disiplin dan etik juga tidak dapat langsung dijumlahkan sebagai jumlah anggota yang melanggar karena kemungkinan terdapat perbedaan satuan penghitungan maupun proses pemeriksaan.
Dari perspektif audit, informasi yang lebih menentukan adalah penyebab pelanggaran, riwayat pengawasan sebelumnya, tanggung jawab atasan, dan apakah pelanggaran sejenis berulang.
Apabila suatu penyimpangan telah berlangsung lama sebelum terungkap, pemeriksaan tidak cukup berhenti pada anggota yang melakukannya. Perlu diketahui apakah terdapat tanda peringatan yang diabaikan, prosedur yang tidak dijalankan, atau kewenangan yang terlalu terkonsentrasi pada orang tertentu.
Sebaliknya, peningkatan jumlah sanksi juga dapat mencerminkan perbaikan kemampuan mendeteksi pelanggaran. Karena itu, kesimpulan tentang memburuk atau membaiknya integritas institusi memerlukan data yang konsisten lintas tahun.
IAW memandang evaluasi perlu menjangkau hubungan antara pelanggaran, pengawasan atasan, tindak lanjut sanksi, dan pencegahan pengulangan.
Negara tidak cukup menghitung berapa banyak aparat yang dihukum. Negara juga perlu mengetahui berapa banyak pelanggaran yang seharusnya dapat dicegah melalui pengawasan yang telah tersedia.
Dari Polsek hingga Polres, ketika pengendalian diukur dari pengalaman masyarakat
Persoalan pengendalian kewenangan tidak hanya muncul dalam perkara besar yang melibatkan pejabat tinggi.
Bagi masyarakat, wajah kepolisian justru lebih sering terlihat ketika membuat laporan, meminta perlindungan, menjadi saksi, atau menunggu perkembangan penyidikan.
Laporan Ombudsman RI tahun 2025 mencatat 713 laporan pada substansi kepolisian.
Dari jumlah tersebut, laporan yang berkaitan dengan penyelidikan, penyidikan, penetapan tersangka, dan proses sejenis mencapai 433. Sementara itu, 87 laporan berkaitan dengan penerimaan laporan dan 30 dengan pelayanan SPKT.
Data tersebut tidak membuktikan bahwa seluruh laporan merupakan maladministrasi. Namun, distribusinya memperlihatkan bahwa proses penegakan hukum menjadi bagian penting dari pengaduan yang diterima Ombudsman.
Dari perspektif pengendalian, keadaan ini menuntut pemeriksaan terhadap mekanisme penerimaan laporan, pemberian informasi perkembangan perkara, supervisi penyidik, dan penyelesaian keberatan.
Apabila laporan masyarakat tidak ditangani sebagaimana mestinya, persoalannya bukan hanya pada petugas yang berhadapan langsung dengan pelapor. Perlu diperiksa apakah atasan telah menjalankan supervisi dan apakah pengaduan yang berulang digunakan sebagai dasar pembenahan pelayanan.
Kinerja Polsek dan Polres tidak cukup diukur dari banyaknya perkara yang ditangani. Kualitas proses, perlindungan hak, dan kepastian prosedur harus menjadi bagian dari ukuran tersebut.
Dalam negara hukum, masyarakat tidak semestinya bergantung pada kedekatan pribadi, kemampuan ekonomi, atau besarnya perhatian media untuk memperoleh pelayanan kepolisian yang layak.
Dari Ferdy Sambo hingga Kanjuruhan, mengapa penghukuman tidak cukup?
Perkara Ferdy Sambo memperlihatkan bahwa penyalahgunaan kewenangan oleh pejabat kepolisian dapat berkembang menjadi persoalan pidana yang sangat serius.
Mahkamah Agung melalui Putusan Nomor 813 K/Pid/2023 menjatuhkan pidana penjara seumur hidup kepada Ferdy Sambo dalam perkara pembunuhan berencana yang juga berkaitan dengan tindakan terhadap sistem elektronik. Perkara tersebut telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Dari perspektif pengendalian, pelajaran kelembagaannya tidak terbatas pada kesalahan terdakwa. Perlu pula dievaluasi bagaimana integritas barang bukti, hubungan komando, dan pengawasan terhadap pejabat yang memiliki kewenangan besar dapat dijaga.
Tragedi Kanjuruhan pada Oktober 2022, yang menewaskan 135 orang, memperlihatkan persoalan pengendalian dalam konteks berbeda.
Proses peradilannya, termasuk Putusan Mahkamah Agung Nomor 922 K/Pid/2023, merupakan bagian dari pertanggungjawaban hukum atas peristiwa tersebut.
Akan tetapi, pengendalian pengamanan kegiatan masyarakat tidak dapat hanya dinilai dari hasil pemidanaan. Evaluasi juga perlu menjangkau perencanaan operasi, rantai komando, penggunaan kekuatan, koordinasi lapangan, pengambilan keputusan, dan pelaksanaan rekomendasi perbaikan.
Kedua perkara tersebut berbeda secara hukum dan faktual. Namun, keduanya menunjukkan pentingnya menguji pengendalian sebelum, selama, dan setelah pelaksanaan kewenangan.
Perkara pembunuhan anggota kepolisian di Solok Selatan, dengan putusan tingkat pertama terhadap Dadang Iskandar pada September 2025, menambahkan persoalan pengawasan benturan kepentingan dalam penegakan hukum.
Sementara itu, perkara pemerasan terhadap pengunjung Djakarta Warehouse Project pada Desember 2024 memperlihatkan pentingnya pengendalian interaksi petugas dengan masyarakat, pemeriksaan etik, proses pidana jika terdapat dasar yang cukup, serta pemulihan hak korban.
Tidak seluruh perkara tersebut dapat disimpulkan sebagai bukti satu pola pelanggaran sistemik. Namun, semuanya layak menjadi bahan pemeriksaan apakah pengendalian kewenangan telah bekerja secara konsisten!
Pemeriksaan BPK: tertib laporan belum tentu berarti seluruh pengendalian efektif
Pengendalian kepolisian juga harus mencakup pengelolaan keuangan negara.
BPK memberikan opini wajar tanpa pengecualian atas laporan keuangan Polri tahun 2023. Pada saat yang sama, BPK masih menemukan kelemahan sistem pengendalian intern dan persoalan kepatuhan yang memerlukan perbaikan.
Temuan tersebut antara lain berkaitan dengan pencatatan persediaan, pemeriksaan fisik barang, administrasi perpindahan persediaan, kelebihan pembayaran, serta keterlambatan pekerjaan yang menimbulkan denda.
BPK juga menyampaikan bahwa sejumlah kelebihan pembayaran dan kekurangan penerimaan telah ditindaklanjuti melalui penyetoran ke kas negara sebelum laporan pemeriksaan diterbitkan. Kedua sisi temuan tersebut harus dibaca secara utuh.
Opini WTP merupakan penilaian kewajaran laporan keuangan berdasarkan standar pemeriksaan yang berlaku. Opini tersebut bukan sertifikat bahwa seluruh kegiatan bebas dari penyimpangan. Sebaliknya, temuan administratif dan kelemahan pengendalian tidak otomatis merupakan tindak pidana korupsi.
Bagi IAW, indikator yang lebih penting adalah seberapa cepat rekomendasi BPK dilaksanakan, apakah kelemahan yang sama muncul kembali, dan apakah perbaikan prosedur dapat dibuktikan. Di sinilah audit keuangan bertemu dengan audit pengendalian organisasi!
Keduanya tidak sekadar menanyakan apakah uang telah dipertanggungjawabkan, tetapi juga apakah tata kelola yang menghasilkan penggunaan uang tersebut semakin tertib dan dapat diawasi.
Penyadapan Presiden adalah ujian pengendalian kewenangan paling sensitif
Perkembangan perkara dugaan penyadapan ilegal terhadap Presiden Prabowo Subianto dan sejumlah pihak lain pada November 2026 menambahkan dimensi baru dalam evaluasi pengendalian kepolisian.
Bareskrim Polri pada 3 November mengumumkan tiga tersangka mantan Kapolri berinisial LSP, ASN, dan EH. Pada 5 November, penyidik mengumumkan tersangka tambahan berinisial SU.
Menurut keterangan penyidik yang diberitakan, dugaan penyadapan berlangsung pada 2025–2026 tanpa dokumen permohonan penyidik dan dasar perkara penegakan hukum yang dipersyaratkan. Perkembangan hingga 5 November menunjukkan empat tersangka, pemeriksaan 13 saksi dan lima ahli, serta penahanan tiga tersangka di Rutan Mako Brimob, Depok.
Penyidik juga menerangkan dugaan peran SU dalam memberikan persetujuan teknis penyadapan dan penghapusan hasil penyadapan pada Oktober 2026.
Seluruh keterangan tersebut masih merupakan informasi pada tahap penyidikan. Namun, terlepas dari hasil akhir perkara, informasi yang telah diumumkan penyidik menghadirkan pertanyaan pengendalian yang sangat penting.
Bagaimana sistem yang dirancang untuk mendukung kewenangan penegakan hukum dapat digunakan terhadap sasaran tanpa dasar proses hukum yang sah? Malah dilakukan dari luar kantor Mabes Polri, yakni di rumah-rumah pribadi Poisi.
Apakah terdapat pemisahan yang memadai antara pihak yang mengusulkan sasaran, memberikan persetujuan, mengoperasikan perangkat, mengakses hasil, dan mengawasi penggunaan data?
Apabila aktivitas penyadapan berlangsung dalam rentang waktu panjang, mekanisme apa yang seharusnya mendeteksi penyimpangan tersebut?
Dan apabila terdapat penghapusan hasil penyadapan, apakah sistem mempunyai pencatatan aktivitas yang tidak dapat diubah oleh pihak yang diawasi?
Pertanyaan tersebut belum membuktikan kegagalan seluruh sistem penyadapan negara. Akan tetapi, pertanyaan itu cukup kuat untuk menjadi dasar pemeriksaan independen yang sah terhadap tata kelola sistem, prosedur persetujuan, pembatasan akses, serta keutuhan jejak audit!
Persoalan paling mendasar bukan hanya siapa yang diduga menyadap, melainkan bagaimana kewenangan penyadapan dikendalikan sehingga tidak dapat digunakan di luar tujuan yang dibenarkan hukum.
Dalam perkara yang menyangkut teknologi sensitif negara, pengendalian seharusnya tidak bergantung pada kepercayaan kepada satu pejabat atau satu operator. Sistem harus dirancang agar tindakan yang tidak sah dapat ditolak, terdeteksi, dicatat, dan diperiksa melalui mekanisme yang independen.
Ketika pengawasan menjadi reaktif, maka negara menanggung risikonya
Dari berbagai perkara tersebut, IAW melihat kebutuhan untuk membedakan tiga fungsi yang sering dianggap sama, yakni pengawasan, pengendalian, dan penegakan pertanggungjawaban.
Pengawasan berfungsi memeriksa apakah kegiatan berjalan sesuai ketentuan.
Pengendalian berfungsi membatasi risiko penyimpangan melalui prosedur, pemisahan kewenangan, otorisasi, pengamanan, dan mekanisme deteksi.
Pertanggungjawaban berfungsi memastikan pelanggaran yang terbukti memperoleh konsekuensi hukum maupun administratif.
Ketiganya saling berkaitan, tetapi tidak saling menggantikan!
Institusi dapat memiliki pengawas yang aktif dan menjatuhkan banyak sanksi, sementara pengendalian pencegahannya masih membutuhkan perbaikan.
Sebaliknya, pengendalian yang baik tetap membutuhkan pengawasan independen dan mekanisme penegakan hukum ketika terjadi pelanggaran.
Dalam konteks kepolisian, perbedaan ini penting karena kewenangan aparat mempunyai akibat langsung terhadap kebebasan, keamanan, harta benda, dan hak konstitusional masyarakat.
Kesalahan dalam administrasi persediaan dapat menimbulkan persoalan keuangan. Kesalahan prosedur penyidikan dapat merugikan hak seseorang. Penyalahgunaan kekuatan dapat mengakibatkan cedera atau kematian. Penyalahgunaan sistem penyadapan dapat mengancam kerahasiaan komunikasi dan informasi sensitif.
Besarnya konsekuensi tersebut menuntut pengendalian yang sebanding dengan tingkat risiko!
Karena itu, pengawasan tidak boleh hanya menjadi kegiatan yang dilakukan setelah perkara memperoleh perhatian publik.
Pengendalian perlu menjadi bagian dari rancangan kerja sehari-hari, mulai dari Polsek hingga satuan yang mengoperasikan teknologi negara paling sensitif.
Negara perlu mengendalikan kewenangan, bukan kekadar mengawasi aparat
UUD 1945 menegaskan prinsip negara hukum. Pasal 28G melindungi keamanan pribadi, sedangkan pasal 28J mengatur kerangka pembatasan hak berdasarkan undang-undang.
Dalam konteks kepolisian, UU Nomor 2 tahun 2002 memberikan kewenangan untuk memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan.
Kewenangan tersebut tidak berdiri sendiri. Pelaksanaannya terikat pada hukum, prosedur, hak asasi manusia, dan mekanisme pertanggungjawaban!
PP nomor 2 tahun 2003 mengatur disiplin anggota Polri, sedangkan Perpol nomor 7 tahun 2022 mengatur Kode Etik Profesi dan Komisi Kode Etik Polri.
UU nomor 25 tahun 2009 dan UU nomor 37 tahun 2008 menyediakan kerangka akuntabilitas pelayanan publik serta pengawasan Ombudsman. Sementara itu, UU nomor 15 tahun 2004 dan UU nomor 15 tahun 2006 memberikan dasar pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara oleh BPK.
Dalam perspektif tata kelola, PP nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah juga menjadi rujukan penting. Kerangka tersebut menempatkan pengendalian internal sebagai proses yang melibatkan pimpinan dan seluruh pegawai, bukan sekadar tugas unit pengawas.
Dengan demikian, keberadaan aturan dan perangkat pengawasan sebenarnya telah menyediakan landasan penting untuk memperbaiki pengendalian kewenangan.
Persoalan berikutnya adalah konsistensi penerapan, kualitas pengujian, independensi pemeriksaan, serta keterbukaan hasil perbaikan!
Lima pembenahan yang perlu diuji dalam reformasi Polri
IAW memandang reformasi pengendalian kepolisian perlu diarahkan pada lima bidang yang saling berhubungan.
Pertama, audit efektivitas pengawasan melekat dan hubungan komando.
Audit perlu memeriksa apakah atasan memiliki informasi yang cukup untuk mendeteksi penyimpangan, apakah peringatan ditindaklanjuti, serta bagaimana pertanggungjawaban pengawasan diterapkan tanpa menganggap atasan otomatis bersalah atas perbuatan bawahan.
Kedua, pengendalian proses penyelidikan, penyidikan, dan pelayanan masyarakat.
Perlu dikembangkan indikator nasional mengenai penerimaan laporan, penyampaian perkembangan perkara, penyelesaian keberatan, kepatuhan prosedur, serta penanganan pengaduan yang dapat diperiksa menurut satuan dan periode.
Ketiga, evaluasi independensi dan efektivitas pengawasan profesi.
Hasil pemeriksaan disiplin dan etik perlu dianalisis berdasarkan jenis pelanggaran, waktu penyelesaian, pelaksanaan putusan, pengulangan pelanggaran, dan tindak lanjut terhadap kelemahan pengawasan.
Pengawasan internal juga perlu didukung mekanisme pengujian eksternal yang sah.
Keempat, integrasi pemeriksaan BPK dengan perbaikan pengendalian organisasi.
Setiap temuan harus ditelusuri sampai pada penyebab, penanggung jawab perbaikan, pemulihan keuangan jika diperlukan, dan pengujian apakah kelemahan yang sama kembali terjadi.
Kelima, audit khusus terhadap pengelolaan teknologi berkewenangan sensitif.
Sistem penyadapan, pengelolaan barang bukti elektronik, akses data pribadi, dan teknologi pengawasan harus mempunyai mekanisme otorisasi berlapis, pembatasan akses, pencatatan aktivitas yang terlindungi, serta pemeriksaan independen sesuai hukum.
Khusus dugaan penyadapan Presiden, audit tersebut perlu memeriksa legalitas permintaan, rantai persetujuan, perubahan daftar sasaran, penggunaan hasil, dan penghapusan data, tanpa mengganggu pembuktian pidana atau membuka komunikasi yang dilindungi.
Kelima pembenahan itu dapat diterjemahkan menjadi indikator kinerja yang diumumkan secara berkala dalam bentuk data teragregasi, dengan tetap melindungi kerahasiaan penyidikan, keamanan negara, dan hak pribadi.
Negara tidak boleh terlambat mengendalikan kewenangannya sendiri!
Sebelas tahun berbagai perkara kepolisian memperlihatkan bahwa pengawasan negara harus dinilai lebih jauh daripada kemampuan menemukan dan menghukum pelanggaran.
Putusan pengadilan menunjukkan adanya pertanggungjawaban pidana atas perkara tertentu. Putusan disiplin dan etik menunjukkan kegiatan penegakan aturan internal. Pengaduan Ombudsman menunjukkan persoalan pelayanan yang memerlukan pemeriksaan. Temuan BPK menunjukkan bidang tata kelola yang harus diperbaiki.
Sementara itu, penyadapan ilegal terhadap Presiden dan sejumlah pihak pada November 2026 menghadirkan kebutuhan pemeriksaan serius terhadap pengendalian teknologi sensitif dan kewenangan pada tingkat pimpinan.
Seluruh peristiwa tersebut belum cukup untuk menyatakan bahwa setiap unsur pengawasan Polri gagal secara sistemik. Kesimpulan demikian tentu memerlukan audit lintas satuan, lintas waktu, dan pengujian terhadap hasil perbaikan. Namun, bukti yang tersedia sudah memberikan alasan kuat untuk menempatkan efektivitas pengendalian sebagai agenda penting reformasi kepolisian!
Negara harus memastikan bahwa kewenangan tidak hanya diberikan kepada pejabat yang dianggap dapat dipercaya, tetapi juga dibatasi oleh sistem yang dapat diuji.
Pejabat dapat berganti. Anggota dapat dipindahkan. Sanksi dapat dijatuhkan. Namun, apabila kelemahan pengendalian tidak diperbaiki, risiko penyimpangan dapat tetap bertahan dalam organisasi!
Bagi Indonesian Audit Watch, tujuan reformasi bukan melemahkan kepolisian. Sebaliknya, pengendalian yang efektif diperlukan agar anggota yang menjalankan tugas secara benar terlindungi, masyarakat memperoleh kepastian hukum, dan institusi tidak terus-menerus menghadapi akibat penyimpangan yang sebenarnya dapat dicegah.
Negara yang kuat bukan negara yang hanya mampu mengawasi dan menghukum aparat setelah terjadi pelanggaran. Negara yang kuat adalah negara yang mampu mengendalikan kewenangannya sendiri sebelum kewenangan tersebut disalahgunakan.
Itulah ukuran reformasi yang perlu dibuktikan, dari pelayanan paling dekat dengan masyarakat di Polsek hingga penggunaan kewenangan paling sensitif di Mabes Polri. ***
